当前问责制功能失调的完善策略——以食品安全监管为视角

　　无论是政府管理还是企业管理中，完善的监督体系，明确的问责制度都作用重大。那么针对政府管理活动中问责机制的现状是怎样的?存在哪些问题?如何改进?本文可以给你一些思路。

　　2003年“非典”危机让“问责制”进入人们的视野，此后，问责制从一种应急措施逐步成为提高政府公信力和执行力的重要制度工具，问责制作为一种现代民主政府的理念和制度设计，被公共管理者广泛认同，制度建设不断完善，形成了党政一把手为第一责任人，分管领导为第二责任人，主管部门领导为直接责任人的责任制度。虽然我国在大力推进问责制，但各类责任事故仍然屡有发生，在食品安全生产领域，尤其惹人关注。近10年以来，毒大米、毒奶粉、苏丹红、孔雀绿、陈馅月饼、早产奶、三聚氰胺等等字眼伴随着重大食品安全事故成为人们的日常用语，在2011年，已经淡出人们生活的“瘦肉精”死灰复燃，震荡全社会，在“瘦肉精”事件尘埃未落，“回炉面包”、“牛肉膏”等食品安全事件又接踵而来，日趋严重的食品安全形势拨动着全社会的心弦。其实，每一次重大食品安全事故都伴随着严格的问责，这种状况使我们不得不质疑一个事实，为何总是出现了重大事故我们才看见“问责制”的身影?日常监管中的责任为何总是“疲软”而难以消除安全事故，非得要重大事故发生后，在公共舆论广泛关注 的压力下，通过加大问责力度来厉行安全监管呢?现实生活中存在的“问责过度”和“问责疲软”需要从理论上加以研究。

　　一、“问责过度”和“问责疲软”的功能失调现象

　　问责制是提高政府回应性和执行力的重要制度工具，同时也是一项多因素交叉且互为因果的复杂系统工程，由于实践时间不长，作为新生制度在实施中必然带有不完善性，突出表现为“问责过度”和“问责疲软”现象并存，看似背离的两种现象究其实质都是问责制功能失调的表现。

　　问责中的功能失调首先表现为责任追究具有一定的随机性。在一定程度上，目前的行政问责屡有“政策问责”、“人治式问责”的现象，问责内容和范围存在不确定性，随意性明显，缺乏规范性规定。其特点是，责任追究的程度受随机性因素影响，领导重视、领导批示、上级检查、媒体(网络)曝光等是最常见的随机性因素，任何一个或几个因素的出现都会导致加大责任追究力度，出现“问责过度”，否则，问责就可能流于形式，导致“问责疲软”。如2004年导致“大头娃娃”的毒奶粉事件中，由于媒体的广泛报道，引起领导重视，安徽阜阳市市长、两位副市长、四位副局长被问责，相关责任人有47人被刑拘。事件虽然集中爆发在安徽阜阳，但在内蒙古、海南、陕西、甘肃、四川、山西、广东、重庆、黑龙江等省都有类似的事件发生，因媒体曝光不足，问责力度相比较明显“疲软”。

　　其次，功能失调还表现为问责带有应急性特点。应急性问责指责任追究更多带有平息事态和给公众一个交代的意味，这种情形下实施问责往往带有“问责过度”的倾向，通过过度的问责来平息公众情绪。等到事后情势缓和，公众注意力转移，被问责的官员往往悄悄“东山再起”。官员的复出使得问责从原来的“问责过度”转向了实际上的“问责疲软”，引发社会对问责制的质疑。以“三鹿奶粉事件”为例，事件刚刚平息，事件中落马的某些官员悄然异地复出或得到提拔的消息又在网上曝光并引发热议。这类事件的出现，固然出于民众不明真相而愤怒，但也折射出问责制的内在缺陷。

　　再次，“无为问责”的缺失也一定程度上表明存在“问责疲软”。当前的问责制停留在“过错问责”阶段，对大量碌碌无为的“无过错”和浪费公共资源的行为缺乏约束，对“庸官”的 “懒政”(不履行职责、行政不作为)似乎无能为力。问责范围应该涵盖 “无为问责”，将问责制从过错问责向“懒政”(不履行职责、行政不作为)问责拓展。“无为问责”的缺失在食品安全监管领域也普遍存在，譬如，在食品加工过程中违规超标准使用食品添加剂在行业被认为是“公开的秘密”，但相关责任部门监管没有到位。在我国已有相应食品添加剂使用标准的前提下，2005年、2006年、2007年，日本、韩国、香港特区纷纷在中国水产品中检测出孔雀绿超标，对于这样的监管检测失责，问责难以到位。

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