政府主办养老保险有独特的优势，通常的现收现付制采用当期工作人口赡养当期退休人口的方式，通过政府担保在代际间持续，让老年一代直接分享经济增长的成果，并在不同个体间分担长寿风险。但这种安排是否能增加低收入群体的福利还依赖于一些基本条件，其一要能满足其当前的消费。养老保险很大程度上是个人收入在时间上的重新配置，如果缴费率较高，则将影响到当前迫切需要的一些基本开支，反而降低其福利。中国的缴费率比世界大多数国家都高，养老保险中，企业缴费率为20%，员工缴费率为8%，最低按社会平均工资的60%缴费，这让许多想参加社保的人望而却步。其二要能保证收益的可获得性。低收入群体如农民工，有很强的流动性，在一个城市参加了社会保障，迁移到另一个城市若不能续缴，那么必然就要中途退保，养老保险就退化为定期储蓄，而且如果退保只能退出一部分保费，养老保险则变成一种税赋负担。

　　有鉴于此，需要降低社会保障水平并在地区间达成一致，才可实现广覆盖。伦敦政治经济学院的尼古拉斯·巴教授建议中国发展国民养老保险，采用非缴费型制度，由中央财政提供，规定领取年龄及收入水平，定位于消除老年贫困。事实上，新型农村养老保险和城镇居民养老保险已经逐步推行，其中有较多的政府补贴，缴费水平大大低于城镇职工养老保险，相应地，养老金水平也较低。第一步可将这两类养老保险一体化，形成由国家财政提供的较低水平的国民养老金，主要提供给城乡居民、非正规就业者及低收入者。与此同时，缴费型养老保险主要覆盖正规部门的职工，并通过延长退休年龄等方法，逐步降低缴费型养老保险待遇及费率，最终实现全民统一的国民养老保险。国民养老金的具体参数，如领取年龄、养老待遇等可根据基本生活需求、财政支付能力等进行测试。从发展中国家及中等收入国家的实践看，最低领取年龄一般为65岁，总的支付水平控制在GDP的一定比例如1%。

　　如何提高收益率尚待研究

　　老龄化对财政的压力日趋增加，各国积极借助于金融市场提升社保体系的支付能力。美国、日本、挪威、加拿大等国通过建立主权养老基金以应对未来公共财务风险，众多国家如美国、英国、澳大利亚、荷兰等，早就设立了企业年金制度，作为公共养老金的补充。多年来，这些基金利用各国金融市场，取得良好的投资收益，例如挪威的主权基金自1996年以来年均实际收益率为4.75%，美国401k计划的投资回报率平均超过6%。

　　我国社会保障资金主要靠缴费和财政转移支付，金融市场发挥的作用十分有限。截至2009年，基本养老基金名义收益率不到2%，同期CPI为2.2%。全国社保基金(NSSF)的投资收益则要高得多，截至2010年底，其管理规模为8500亿元，累计投资收益额达到2772.60亿元，年均投资收益率9.17%。二者的差异主要源自投资渠道不同，出于安全性考虑，基本养老保险基金仅仅限于购买理财专户和国债，而NSSF的投资比例为银行存款和国债投资的比例不得低于50%，其中，银行存款的比例不得低于10%，企业债、金融债投资的比例不得高于10%，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。随着个人账户不断做实，如何在保证资金安全性的前提下提高养老基金的投资收益率，是一个尚待深入研究的课题。

　　国际经验表明，养老基金管理的关键在于建立一个完善的治理结构，集中管理抑或分散管理并非核心问题。一般认为，政府集中管理成本较低，但容易产生腐败。由非政府机构管理，可通过竞争提高效率，然而管理费用较高。从各国实践看，日本、新加坡采用政府集中管理模式，但效果截然不同。美国的团体年金和个人401k账户由保险公司和银行管理，管理费属全球最低之列。但智利养老基金管理公司的管理费在2004年约为养老金缴费的12%—13%。其中的关键在于是否能够形成公正透明的审计程序、治理结构、风险管理体系以及合理的激励机制。

　　此外，需要放松对投资组合的限制。这方面各国有丰富的经验可资借鉴，在较为成熟的市场上，长期来看，股市的风险较低，例如从美国股市建立起，以35年为周期的股市年回报率为6.4%，在最差的1921年之前的35年，年均回报率也有2.7%。国际货币基金组织的经济学家指出，现阶段中国金融市场不够成熟，可考虑优先投资于境外市场。当前社保基金境外投资仅占总资产的7%，个人账户尚不能在境外投资，今后放开对国外投资限制，借助全球资本市场和金融人才提高养老基金回报率是值得尝试的战略。

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