二、当前问责制功能失调的微观机理分析及其危害

　　目前“问责过度”和“问责疲软”的功能失调现象普遍存在，从微观机理上看，原因在于责任制在制度规定、制度实施和责任追究(问责效力)等方面尚存在一些问题。

　　1.责任依据模糊、不科学

　　合理恰当的问责源于明晰精确的责任规定，但是目前各种安全监管责任的规定缺乏明晰性和确定性，导致问责的实施具有较大的随意性。如《食品安全法》第九十五条第一款规定：“违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。”就条文规定来看，第一，是未履行职责、出现重大食品安全事故、造成严重社会影响同时成立还是一项或两项成立即可承担责任，规定不清。第二，“重大”、“严重”等词项的具体含义是什么也未明确说明，留下逃避责任的空间。第三，四种不同档次的行政责罚，在何种情况下适用何种方式却没有明定，在实践中难免出现“大事化小，小事化了”的现象。

　　2.责任边界不清，缺乏连带责任规定

　　清晰的责权是问责制的前提，但由于政府管理工作在时间上的连续性和工作实效的滞后性，以及管理上的条块结构关系，经常难以清晰界定责权，导致在问责实践中会出现这样一种现象，即现任领导为前任领导的失误承担责任(长期积压的食品安全隐患难以问责)，或者食品监管部门为区域政府经济发展冲动导致的事故而承担责任(地方保护主义和区域经济利益淡化问责)，或者部门间职责不清、权限不明而使得问责难以落实。长期以来，我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉，都可以执法，另一方面则出现模糊或真空地带，给不法分了造成可乘之机。这样就出现了我国食品安全“都管但都管不好”的局面，也为一些部门权力寻租制造了借口。食品安全的“多龙治水”、职责权限划分不清使监管部门之间协作不够、综合监管力度较弱，一旦出现重大安全事故，各部门都有理由相互推诿，导致责任虚化。前任后任责任认定缺乏依据、区域利益对部门监管的干扰、分段式监管模式的责任不清等等问题，都将使得问责难以启动，必将影响问责效果。

　　3.问责过程隐藏着动能失调的因子

　　首先，问责主体权威不足。责任事故和维稳事件中，事故或事件性质的认定是问责的主要依据，因此，事故或事件性质的认定和认定权限的归属成为关键。在事故性质认定权的设定上，一般由该事故发生地的县级以上政府甚至国务院组成调查组进行调查和认定，以确保调查主体的中立性和调查结论的可信性。但实际操作上，各级政府一般授权安监部门或行业主管部门负责调查，部门之间的利益和职能交叉导致每个部门都有责任而实际上每个部门又都不承担责任，致使调查结论“隔靴搔痒”或者相互推诿责任，问责流于形式，也更难追究政府或相关部门领导的责任。

　　其次，在问责程序上，一般由事故调查组根据事件性质、社会影响度提出处理意见，但事件性质和社会影响度难以量化，缺少全国性指导意见;调查处理意见提出后，政府在征求相关部门意见后批复结案，这样的过程往往导致处理意见被各部门意见所“和谐”，“和谐”力度不一样，导致处理效果不一，使得一些被问责的官员质疑问责效果的公正性，降低了问责的警示效果。

　　问责制作为一个多因素交叉且又互为因果的复杂系统，其运行有其基本机理，这些机理如果出现问题，则必然会导致问责制功能失调，影响问责制效用的发挥，可能出现在压力下的“问责过度”，也可能在无压力或轻压力下出现“问责疲软”。

　　由于责任规定含糊而不明晰、责任边界不清、连带责任不明以及问责过程中存在的一些缺陷，问责中不可避免出现疲软或过度现象。无论“问责过度”还是“问责疲软”，都是对问责制本身的伤害。在问责微观机理不完善前提下实施的问责，在官员群体和乃至社会群体中会出现一种“悲情意识”，认为被问责者在“背黑锅”，是“替罪羊”、“倒霉蛋”。在这种群体意识下，问责过程也难免出现“悲情牌”、“同情牌”，不可避免出现“问责疲软”。因此，可以说问责实践中的“疲软”与问责制本身有着不可分割的联系。就当前责任制的规定来看，问责对象更多针对现任领导和属地领导，对于因前任领导或上级主管部门的管理措施不当等原因导致的隐患并进而发生重大事故和事件是否追究连带责任缺乏规定。如果责任制的规定不能有效处理好前任与现任、以及条块关系，可能导致部分领导被问责时出现“倒霉”的心理认知，这种心理在干部和群众中存在一定的认同，不加以注意和重视，将会影响责任制的有效推行。由于官员群体和社会中对被问责对象存在这样一种“悲情意识”，除非被公共舆论、高层领导等因素所关注形成强大压力，否则问责制难以得到有效执行， 在“问责压力”下进行的责任追究，人们往往又会认为“问责过度”了。

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